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Après la mise en consultation de la loi sur les communes 2025, grâce à la collaboration de Monsieur Robert Middleton de Crans, éminent ancien collègue syndic, permettez-nous de placer quelques réflexions au projet cantonal.

Avant-projet de Loi sur les Communes (AP)
Commentaires de la Municipalité de Crans
Modifications personnelles (Didier Lohri en bleu ou orange) en total soutien aux commentaires de la Municipalité de Crans
Généralités
Il est à craindre que l’AP, en guise de venir en aide aux petites communes, plutôt les affaiblit en ajoutant aux obligations et responsabilités toujours grandissantes au fur et à mesure des nouvelles réglementations ; ce qui rendrait non seulement plus difficile l’accomplissement de leurs tâches mais diminuerait encore plus l’attractivité d’un poste de municipal. Ces intentions paternalistes risquent de renforcer la centralisation du pouvoir cantonal au dépens de l’autonomie communale, pilier de la démocratie suisse.
L’on ne peut éviter la conclusion que l’AP a été conçu pour une grande partie comme incitation à la fusion de communes. Le raisonnement du deuxième alinéa de l’explication de l’Art. 78 dans le Rapport explicatif (RE) confirme cette conclusion. Il y a de bonnes raisons pour certaines fusions, mais une Loi ne devrait pas créer un cadre institutionnel qui rend la fusion plus ou moins inéluctable.
Le Rapport explicatif de l’AP reconnaît que si les communes « ne disposent pas des outils et des ressources nécessaires, le risque est grand qu’elles doivent déléguer à d’autres l’exécution de leurs tâches » et que les associations de communes ont acquis une fonction importante, notamment dans la prestation de services pour et par les petites et moyennes communes. Où est le « risque » et en quoi consiste-t-il ?
Certes, il y a des problèmes de gouvernance et de transparence dans les activités de certaines associations intercommunales, mais la très grande majorité fonctionne bien, justement en répondant aux dites obligations et responsabilités nouvelles imposées par le canton. Certaines des dispositions de l’AP, en prétextant des intentions de démocratie et de transparence, risquent de rendre ces associations moins attractives. Ce sont plutôt des solutions à la recherche de problèmes.
La professionnalisation est certes aussi une bonne chose ; elle peut complémenter mais ne remplace pas le bon sens vaudois. Le concept de pourcentages d’activité et de formations obligatoires n’est pas acceptable. Il est illusoire de prétendre que la professionnalisation à elle seule « permettra aux communes d’assumer elles-mêmes les tâches qui leur sont confiées » – et c’est le but des associations intercommunales. Enfin, en matière de ressources, la NPIV vise justement à renforcer les communes à faible revenu.
En réalité, aujourd’hui, beaucoup de communes font appel à des professionnels externes, avocats, urbanistes, géomètres. Cette collaboration implique automatiquement une professionnalisation dans la prise de décisions municipales.
Terminologie –
Le terme « Législatifs » aux articles 84.3, 88b et 100.2 et 3 à remplacer par « Délibérants ».
Commentaires sur l’AP/Rapport explicatif RE
Art. 4 Règlements communaux
Est-ce que cet article ne concerne que les règlements validés par le Conseil communal ?
Si ce n’est pas le cas, la soi-disant liberté des municipalités pour édicter leurs propres règlements sans être « approuvés par le canton », en pratique n’existe pas puisque, afin d’éviter toute insécurité légale, la municipalité serait bien avisée de consulter le service cantonal. Il vaut mieux mettre cela au clair dans l’article. La nouvelle formulation ne permet guère de « clarifier le régime légal ».
Art. 6 Pétitions
Si l’article clarifie les suites d’une pétition adressée au Conseil, il n’en est rien pour les « pétitions » adressée à la Municipalité. Qu’est-ce une telle pétition et quelles sont les obligations pour la Municipalité d’y répondre ? Ne vaut-il pas mieux ne mentionner que le Conseil ?
Ne serait-il pas judicieux d’inscrire le devoir d’annonce de la pétition dans cette article plutôt que de renvoyer à un autre règlement ?
Quelle est l’argumentation de la suppression de l’alinéa 2 de l’ancien article 34b ?
Art. 7 Pilier public …
Actuellement, beaucoup de petites communes ne suivent pas cette règle ; la LINFO devrait suffire. Il y a incompatibilité entre l’Art. 16.5 et l’Art. 7d. Si le 7d est maintenu, l’article pourrait utilement clarifier la notion de « décisions prises par la Municipalité lorsqu’aucun intérêt public … etc. ».
L’utilisation du pilier électronique doit être un élément indispensable inscrit dans la loi comme une priorité
Qui est responsable de la publication sur le site communal des documents électroniques pour les décisions du Conseil et ou de la municipalité ?
Art 9 Rémunérations
Est-ce vraiment nécessaire de fixer la rémunération par un règlement plutôt que par un préavis ?
Ce dispositif ne complique-t-il pas le principe que la rémunération est plus liée à la situation financière de la commune qui dépend d’un budget plus que d’un règlement
Est-ce que le canton a l’intention de contrôler ces émoluments, voire les fixer ?
Art 10 Attributions
Est-ce que la suppression de l’alinéa 2 de l’ancienne loi ne provoque pas un problème ?
Est-ce que cela signifie qu’une autorité nouvelle peut suspendre de son chef une décision antérieure votée ?
Art. 13 Règlement
Il serait utile de pouvoir consulter un projet de règlement-type afin de pouvoir saisir les implications de cet article (v. aussi commentaire Art. 4 dessus).
Art. 14 Programme …
Un échafaudage-type serait utile pour les petites communes.
Contrairement à l’avis de la commune de Crans, il me semble que cette disposition est indispensable. Ne devrait-elle pas être accompagnée d’un plan-type aligné sur le principe MCH comptable ?
Art. 15 Incompatibilités
Une définition de « employé supérieur » est essentielle dans cet article, telle qu’évoqué dans le RE.
Art. 16 Séances
v. Art. 7. L’alinéa 5 ne résout de loin pas le problème de l’information que doit divulguer la Municipalité en cas de demande selon la LINFO. Un ordre du jour de séance de Municipalité peut non seulement lister les objets de discussion mais aussi les sujets de discussion mais aussi les considérations, voire les recommandations du Municipal concerné. Dans ce cas, en réponse à une demande selon la LINFO, la Municipalité devra créer un OJ séparé qui ne contient que la liste de ces objets, sans les considérations (en supprimant, bien sûr, toute information sur des personnes physiques et morales dignes de protection).
La nouvelle loi supprime la notion de droit à l’information des travaux de la municipalité. Est-il possible d’ajouter un alinéa stipulant la publication d’un extrait de PV des décisions de la municipalité ? Le Conseil d’Etat a bien publié des documents de compte-rendu de séances alors pour les communes c’est idem.

Art. 25-27
Si des cours de formation de certains acteurs est utile, voire souhaitable dans certains cas, ils ne devraient pas être obligatoires. Nous sommes opposés à la notion d’un taux standard ; il y a une trop grande variation dans les besoins des communes. N.B. v. Art. 152.3 et Art.175.
A l’alinéa 2, la phrase « Par voie réglementaire, le Conseil d’État peut prescrire des formations devant être suivies par les secrétaires municipaux ouvre la porte à de nombreux doutes. Quelle sanction peut être appliquée en cas d’irrespect de la proposition de l’Etat ? Si vous imposez un taux alors il faut définir les exigences minimales de formation pour le secrétaire municipal ?
Art. 26 Bourse communale
La notion de taux est gênante. De plus l’article ne précise pas la formation minimale de la bourse. Peut-on préciser que la bourse communale ne peut pas être une entreprise externe comme cela est le cas dans certaines communes ?
1 La personne responsable de la bourse communale exerce sa fonction à un taux d’activité de XX % (chiffre à définir) au moins, que ce soit au sein d’une seule commune ou d’un pôle administratif au service de plusieurs communes.
Art. 27 Service de l’urbanisme
Idem que pour le secrétaire ou la bourse. Il est inutile de fixer un taux mais des compétences minimales genre architecte HES ou ingénieur HES.

Art. 30 Attributions
L’alinéa f, dans la LC actuelle, est une source de conflits avec les commissions de gestion (cf. Art. 10 c). Comment faut-il comprendre « statut » et « base » ?
Ne serait-il pas possible de préciser la lettre e fixer le plafond des emprunts ; en fonction du plafond d’endettement net ou brut ?
Art. 31 Nombre de membres
Ne devrait-on pas préciser un alinéa sur le nombre de suppléants du Conseil communal ?
Art. 35 Bureau
Le RE déclare que l’AP « formalise » les formations à l’attention du bureau. Par contre, la loi n’indique aucune « formalité » ou obligation. Il est déjà assez difficile de composer un bureau de six personnes, sans ajouter une couche de formation.
Art 37 Secrétaire du conseil
Peut-on apporter une exception liant la secrétaire du Conseil si il y a un lien avec le président du Conseil ou membre du bureau
2 Le secrétaire du conseil ne peut pas faire partie de la municipalité, ni être employé supérieur de l’administration communale. Il ne peut mener une vie de couple, être parent ou allié en ligne directe ascendante ou descendante ou être frère ou sœur avec un membre de la municipalité ou d’un membre du bureau.
Art. 39 Conseil général : admission et démission
Ne doit-on pas procéder par un envoi recommandé de pareille décision si la personne n’est pas informée par courrier de la sanction possible ? L’art 44 précise pour un conseil communal une mesure de communication. Pourquoi pas pour le conseil général ?
Art. 43 Registre des intérêts
Définition ou exemples nécessaires pour « intérêts personnels et directs » – v. Art. 18 dessus.
Peut-on revoir la récusation des conseillers communaux ? Elle existe pour les municipaux. Pourquoi pas pour les Conseillers lorsque vous avez sur 40 membres 8 conseillers de la même famille ?
Art. 48 Composition
Ne doit-on pas prendre en considération les groupes d’influences lorsqu’il n’y a pas de groupes politiques ? Le poids des familles est trop importants dans le choix des commissions parfois.
2 Les commissions doivent refléter la composition du conseil, en assurant notamment une représentation équitable des groupes politiques au sens de l’article 38 de la présente loi ou des groupe d’influences familiaux.
Le président du Conseil ne peut pas assister à une séance d’une commission et ou avec la municipalité. Il serait nécessaire que le président ne peut pas assister aux séances de travail des commissions du conseil.
Alinéa 3 le président du Conseil Communal ne peut en aucun participer aux séances de commissions du Conseil et encore moins lors d’un vote.
Art 51 commission de gestion
Les membres de la commission de gestion ne peuvent pas être membre de la commission des finances et vice versa.
Peut-on créer un alinéa stipulant cette mesure ? Il en va de l’implication maximale des conseillers dans le suivi des affaires communales.
Art. 52 Commission des finances
Idem que pour l’article 52
Peut-on créer un alinéa stipulant cette mesure ? Il en va de l’implication maximale des conseillers dans le suivi des affaires communales.
Art. 53 Droit à l’information.
Il faut préciser que la Municipalité fournit les informations c, d et e « sur demande ». Les commissions pourraient comprendre du texte actuel que la Municipalité est tenue de les fournir « d’office », une tâche chronophage et pas toujours utile ou nécessaire. (v. commentaire dans le RE en bas de la page 21).

Art. 72 Vote : principes
Les oppositions dans le cadre de la police des constructions pourraient être considérées « en matière d’aménagement du territoire ». Il faut préciser que l’alinéa c ne donne pas de compétence au conseil pour leur examen – est-ce qu’il y a d’autres cas que les PGA ?
Art. 76 Serments
Clarification nécessaire de la phrase opaque dans l’alinéa 2a « de nommer toujours le plus éclairé et le plus propre de l’emploi dont il s’agira ».
Art. 77 Remise des documents
Le rythme élevé des fins de législature provoque des problèmes de transmission de dossiers. Il engendre parfois des incompréhensions entre les lectures et décisions antérieures et surtout lorsqu’il y a un changement de secrétaire municipal ou de bourse. Il serait utile d’accorder un délai de consultation des anciennes autorités municipales avec les nouvelles sous l’égide de la préfecture peut-être. Il est parfois impossible aux nouvelles autorités de découvrir, comprendre et imaginer les contraintes des dossiers.
1 L’ancienne municipalité remet à la nouvelle tous les papiers, titres, documents, livres et registres, valeurs pécuniaires, créances et autres biens appartenant à la commune.
2 Chacun des membres de l’ancienne municipalité doit renseigner la nouvelle municipalité sur les affaires en cours dans un délai de 3 mois après le changement des autorités.
Art. 78 Principes
Cet article est contraire à l’autonomie des communes, qui doivent être libres de s’organiser comme elles veulent.
C’est une atteinte à la liberté. Le canton doit réfléchir à son niveau si il ne devrait pas fusionner avec Genève, le Valais ou autres cantons limitrophes pour remplir ses missions de façon performante dans tous les secteurs.
Art. 79 Formes
Des formations seront certainement nécessaires sur les « contrats de droit administratif ». Pourquoi privilégier le contrat de droit administratif en le mettant au-dessus de l’association de communes qui devra rester la forme la plus courante de la collaboration intercommunale ? Le RE dit, à juste titre, dans le commentaire sur l’Art 98 : « Dans un contexte où de nombreuses politiques publiques doivent être traitées à l’échelle régionale, il est essentiel que le Canton favorise les collaborations intercommunales. »
Art. 81-82 Assemblées régionales
Nous sommes opposés à l’institution d’Assemblées régionales, qui ajoutent une couche supplémentaire et inutile dans les tâches de la Municipalité. Elles mettent en cause l’autonomie communale en matière de décision sur les collaborations intercommunales.
Si tel devait être le cas, il est indispensable que ces assemblées régionales puissent prélever des impôts auprès de la population des communes concernées. Le financement par le biais de l’impôt communal doit absolument être aboli. Il me sera possible de reprendre ce point à travers la loi sur les impôts.
Art. 84-85 Contrat de droit administratif
v. commentaire Art. 79 dessus
Section III Associations de communes
Se posent ici deux questions :
a) Quelle est l’utilité de vouloir réglementer le nombre de membres de ces associations ? Des associations dans le domaine de la protection civile, des services du feu, de la police et d’autres ont prouvé leur utilité sur un plan régional. Ce n’est pas en limitant artificiellement (v. Art. 90.1) le nombre de membres que la gouvernance sera automatiquement améliorée. Déjà le cas de Région de Nyon évoque la nécessité d’une dérogation. Sur quels critères décider des dérogations ? Dès qu’il y a un besoin immédiat de dérogation, il y a un problème dans la réglementation. (Même remarque sur l’Art. 93.1)
b) Effectivement, il y a non seulement une perte de souveraineté lors de la constitution de ces associations, il y a un problème de gouvernance, soulignée à juste titre dans le 3ème alinéa de l’Introduction et sur l’Art.90 au RE ; mais elle ne réside pas dans le nombre de communes membres, plutôt dans un certain désintéressement et manque d’engagement de certains délégués (pas ceux de Crans !) sur des sujets qui touchent effectivement « des pans entiers de l’activité des communes, et souvent [en fait presque toujours !] de leurs budgets ».
Cela mérite réflexion. L’on pourrait imaginer, par exemple, que des projets d’investissement au-delà d’un certain seuil soient soumis à la ratification par les conseils communaux des communes membres.
Art. 92 Conseil intercommunal – composition
À la lumière du constat sous b dessus, il paraît dangereux de limiter la participation au CI au seuls délégués des conseils. Les Municipaux sont plus impliqués dans le détail de ces dossiers que la plupart des délégués du conseil et, de par leur rôle dans les Comités de direction, sont obligés de les maîtriser. Il faut maintenir une double représentation Conseil/Municipalité aux Conseils intercommunaux tout en incitant les délégués du conseil à participer à des briefings par le municipal concerné avant chaque séance sur les sujets d’importance pour la commune.
Art. 97 Ressources
La notion de « critère péréquatif » mérite explication.
Est-ce une nouvelle clé péréquative car les règles ne peuvent pas être de la NPIV 2025 ?
Art. 105-110 Société régionale …
Ces dispositions détaillées n’ont pas leur place dans la Loi sur les communes ? Plutôt dans des directives à part.
Art. 119 et seq. Collaborations …
Il faut mieux définir l’étendue de la surveillance de l’État sur les « différentes formes de collaborations de communes »
Plusieurs dispositions de ce chapitre sont contraires à l’autonomie des communes. Chaque commune doit pouvoir librement décider d’adhérer ou non à une association intercommunale. Les critères pour une intervention éventuelle de l’État doivent être scrupuleusement définis, en particulier si le Conseil d’État considère qu’il est souhaitable qu’une commune quitte une association.
Art. 138 Plan financier
Il serait utile de disposer d’un outil Excel ou format standard pour l’exécution de ces dispositions.
Art. 145 Crédits d’investissements
« Le Conseil d’Etat précise les modalités spécifiques à chaque crédit » – nous supposons par règlement d’application. Nous avons compris qu’il y aura des dispositions spécifiques pour les crédits-cadre et que leur durée pourra être réglementée. C’est un point important.
Art. 152 Responsabilités de la bourse communale
Les formations ne doivent pas être obligatoires – v. Art. 25-27
Art. 154 Contrôle interne
Des formations seront nécessaires pour l’accomplissement de cette obligation.
Art. 156 Compétences du département
1e Qui sont les « autorités de surveillance compétentes » ? Est-ce qu’elles incluent les commissions du Conseil ?
Art. 175 v. commentaire Art. 25-27

AP Loi sur les impôts communaux
L’AP prévoit la suppression des Commissions du Conseil communal de recours en matière d’impôts communaux.
Nouveau texte : Art. 47b
1 Toute décision prise en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales peut faire l’objet d’une réclamation au sens des articles 185 et suivants de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI).
2 Les décisions sur réclamation peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal conformément à la loi sur la procédure administrative.
Selon le RE :
Outre le fait que les commissions de recours en matière d’impôts communaux ne disposent souvent pas des ressources adéquates pour traiter convenablement les recours qui leur sont adressés, on constate aussi que ces procédures sont relativement lourdes et qu’elles éloignent les conseillers des tâches délibératives pour lesquelles ils ont été élus. De plus, le Tribunal fédéral a récemment considéré que ces commissions ne constituent pas des tribunaux au sens de l’art. 30 al. 1 Cst. féd., en admettant par conséquent qu’elles se fassent assister de conseillers juridiques externes (arrêt du Tribunal fédéral 9C_266/2023 du 19 septembre 2023). On peut légitimement supposer que les commissions vont de plus en plus souvent faire appel à des mandataires externes, avec le risque qu’elles suivent quasi systématiquement les recommandations de ces experts.
Une procédure de réclamation est aménagée en lieu et place. Par définition, la réclamation est adressée à l’autorité qui a rendu la décision. Dans ce contexte, on rappelle que l’avant-projet de loi ne prévoit plus de recours administratif à la municipalité lorsque les pouvoirs ont été délégués à un service (cf. commentaire de l’art. 21 AP-LC). Dans un tel cas, la réclamation est donc adressée au service qui a rendu la décision. Dans tous les cas, le recours administratif de l’art. 73 LPA-VD est ouvert à l’encontre de la décision sur réclamation rendue par la municipalité ou le service compétent. La procédure des articles 185 et suivants de la loi sur les impôts directs cantonaux s’applique par analogie, étant précisé que cette loi prévoit elle-même que la loi sur la procédure administrative est applicable au surplus (art. 66 ss LPA-VD).
La procédure n’est pas claire et nécessite explications. L’on a l’impression que la Municipalité devient juge et arbitre et que le plaignant devra recourir à la CDAP contre le jugement final de la Municipalité pour des montants presque toujours minimes.
La volonté du Conseil d’Etat consiste à fusionner les communes et renforcer les associations de communes sous une forme ou l’autre. Il est indispensable que le citoyen sache où vont ses impôts. Il est donc indispensable que la loi sur les impôts réintroduisent la notion d’impôts affectés. Chaque collaboration doit avoir un budget et un mode de financement spécifique. En aucun la commune doit faire passer son taux communal d’imposition sans avoir le détail des impacts financiers et de charges fiscales pour sa population.
Art. 35b Procédure au conseil communal ou général
1 Le projet d’arrêté d’imposition est remis par la municipalité au conseil communal ou général au plus tard le 31 août. Il est immédiatement transmis à la commission des finances.
2 La municipalité remet un projet d’arrêté d’imposition au conseil communal ou général lorsque l’arrêté en vigueur arrive à échéance à la fin de l’année en cours.
3 La municipalité indique l’affectation de l’arrêté d’imposition an fonction des charges de chaque association de communes dont la commune est membre.

Bassins, le 31 mars 2025